“区域协同”对于推动秦巴山区脱贫、实现更高质量发展具有重要意义。通过对不同区域子系统（地区）功能结构的优化，以及地区之间更加精细化、差异化的分工协作，形成“1+1>2”的协同效应。

一、研究背景

在国家多项政策推动下，秦巴山区在特色产业发展、基础设施建设、公共服务提升等领域已取得显著成效。

目前，秦巴山区在脱贫和加快发展过中还存在着一些突出问题，影响了秦巴山区生态安全屏障的战略功能与经济发展的可持续性。

“区域协同”发展更强调不同类型地区发展路径的多元化、差异化，更强调不同地区之间动态的熵平衡以实现整体系统的动态稳定，更强调不同地区之间的深度合作以实现更高层级的有序化发展。

二、现状分析

（一）区域内中心城市辐射带动作用较弱，与贫困落后地区尚未形成联动协同发展的格局

2016年，区域内超过2/3的地市人均GDP低于全国平均水平，最低地市的人均GDP仅相当于全国平均水平的 20% 左右。

区域内地级市之间人均GDP的相对差距（最高值/最低值）约为9.3，大约相当于京津冀地区（约为4.37）和东北地区（约为4.63）的两倍。

区域内经济发展水平相对较高的中心城市对其他地区的辐射带动作用非常弱，其聚集人口和经济活动的功能并未得到充分的发挥。

图1 环秦巴山区域城市地区发展水平比较（2016 年）

（二）区域内产业发展“分散、单一、同质化”现象突出，缺少一体化规划和统筹布局

发展水平相对较高的6个中心城市（武汉、郑州、西安、成都、重庆、兰州），制造业和建筑业在地方经济发展中所占比重均在40%以上，贸易服务业和商业服务业约为15%。

相对落后的地区（信阳、安康、定西等），教育、医疗等政府服务业和建筑业所占比重超过50%，而制造业，运输、贸易和商业等服务业所占比重偏低。

多数地区倾向于选择发展那些见效快的初级资源型产业，导致高度同质化的发展格局，难以形成可持续的经济增长动力。

图2 秦巴山区域部分城市的产业结构（2016年）

（三）区域城镇体系结构两极化特征明显，中心城市的“虹吸效应”加剧

从环秦巴山区域的人口空间分布来看，呈现出经济发展水平较高的大都市与发展水平相对落后的“大农村”高度分化的两极体系结构。

在失衡的城镇体系下，过度集聚的中心城市，其生活、居住、教育、交通等社会成本都将不断提高。就业地与居住地的分离趋势加剧，造成地区之间税源和公共服务的供给出现更为严重的空间不匹配。

（四）基于行政区的发展模式使得区域生态屏障功能被过度“碎片化”，生态环境面临较大压力

各地区对环秦巴山整个区域的战略定位和价值取向未能形成整体认知和共识，导致区域内的基础设施布局建设和自然资源开发利用都是以行政区为基础的条块分割式发展。

一些不具备条件的地区为了开展工业和城镇化建设而盲目“削山平地”，对区域生态系统造成了严重负面影响。

三、对策建议

（一）将环秦巴山区域的协同发展作为国家“十四五”重要跨区域战略，在国家层面加强该区域的顶层设计和战略定位

在2020年实现脱贫攻坚目标之后，根据国家区域发展战略的总体要求和新发展阶段的战略目标，将该区域板块的发展重点逐步由“脱贫”转向“更高质量的发展”。

除了强调生态屏障的功能定位之外，更要重视发挥在国家创新发展和新型城镇化建设中的作用，推动环秦巴山区域形成“城市群—中心城市—大都市区—生态保护区—乡村”一体化协同发展新格局。

增强环秦巴山区域内四大城市群和中心城市的人口与产业承载功能，鼓励生态敏感地区和那些不适合生活生产地区的人口、产业向外转移集聚，促进生态空间与生产生活空间更加平衡、更加优化。

环秦巴山区域是我国军工资源相对密集的区域，可在有条件的地区布局一些重大项目和适当的政策扶持，推动成为支撑国家创新发展的新战略性经济区。

（二）从“大生态”系统的角度推动环秦巴山区域的生态环境协同治理，构建更加绿色化的生产、生活和城镇发展模式

将环秦巴山区域作为国家自然资源登记和生态资产管理的试点地区，建立涵盖整个区域板块的自然资源登记监测体系和区域环境监控体系。

探索由中央、省和地级市三级政府共同出资设立“环秦巴山区生态专项发展基金”，确保区域内生态环境保护与治理一体化能够落到实处。

通过地区间碳交易、绿色金融、生态债券、绿色信贷等方式，建立区域性环境权益交易市场等平台，促进区域生态补偿机制的多元化。

建立环秦巴山区域协同发展管理平台，利用大数据分析技术统一决策区域内重要产业项目的空间布局。分区设立产业环境准入标准和产业准入负面清单。

进一步加强对区域内战略性矿产资源和生态资源开发型产业发展的整体规划和统筹布局

（三）针对环秦巴山区生态环境建设和特色优势产业发展的内在需求，构建一体化多层级的交通体系

着力改进区域内的联通性，为先发地区发挥辐射带动作用、后发地区承接辐射打通“双向通道”。

在现有交通主干网络基础上，以四大城市群为枢纽，形成“簇轴”式一体化布局。带动生态环境脆弱地区、生态保护区和贫困地区的人口向具有较好发展条件和潜力的地区迁移。

加强交通体系与生态廊道建设的一体化布局，对外重点打造便捷的快进快出主通道，对内规划建设以步道、骑行和景区专用公共交通等绿色交通方式为主、安全通畅的慢行交通微循环系统。

（四）在环秦巴山区域试点建立数字化监测平台，促进区域国土空间和生态空间最优化

成立“环秦巴山区域协同发展决策委员会”，实施更加一体化的协同发展模式，构建整个区域重大发展决策的协调机制。

利用数字化技术建立环秦巴山城市地区“增长联盟”和“资源共享平台”，推进不同地区各类产业发展信息数据的公开与共享，积极引导市场投资的预期和决策方向。

在环秦巴山区域内探索城乡土地一体化的开发利用管理新模式，引导区域内的核心城市与区域内相对落后地区共建产业园，采取“异地生产、统一经营、共享增长”的模式。

加强环秦巴山区域发展与共建“一带一路”倡议、长江经济带等国家区域战略的融合对接，促进该区域更深层次地融入全球价值链分工体系之中。

（五）加强环秦巴山区域之间的政策协同，为各类要素自由有序流动创造更有利的市场一体化环境

加强地区间的政策协同，包括各地区主导产业的发展、税收优惠、土地利用、生态环保、人才、基础设施等政策的协同。

各地区对现行政策及相关规定进行全面系统的梳理，营造更加公平竞争的发展环境，为人才、技术、产品等要素的流动创造更有利的一体化市场环境。

建立环秦巴山区域的人才交流机制，鼓励区域间高层次人才共享和各领域人才的互派交流。

加快建立环秦巴山区域的市场准入标准、技术规范和资格认证政策，建设环秦巴山区域共享的信用网络平台、统一的市场和企业信息平台。

建立区域统一的产权交易机构，推动在更大空间范围内的资源整合和功能分工。

加快探索土地要素在区域内的开发利用新模式，争取在国家层面试点城乡土地一体化开发管理，探索城乡融合发展和绿色城镇化的新路径。

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